행정상 강제집행(대집행, 행정상 강제징수, 강제금, 직접강제)

행정상 강제집행(대집행, 행정상 강제징수, 강제금, 직접강제)

 

1 행정상 강제집행의 의의

 

(1) 행정상 강제집행의 개념

행정상 강제집행이란 행정법상 개별 구체적인 의무의 불이행이 있는 경우에 행정권이 의무자의 신체 또는 재산에 직접 실력을 가하여 그 의무를 이행하거나 또는 그 의무가 이행된 것과 같은 상태를 실현하는 공행정작용을 말한다.

 

(2) 행정상 강제집행의 법적 근거

강제집행 또한 국민의 기본권에 침해를 가져오기 쉬운 것이므로 반드시 법률의 근거를 요한다.

 

2. 행정상 강제집행의 종류

강제집행은 다시 ① 대집행(예, 철거명령을 따르지 않은 무허가건물의 강제철거), ② 행정상 강제징수(예, 미납된 세금의 강제징수), ③ 강제금, ④ 직접강제(예, 해군작전구역 내에 정박하는 선박의 작전수역 외로 강제이동) 등으로 구분된다.

 

(1) 대집행

 

① 의의

대집행이란 대체적 작위의무, 즉 타인이 대신하여 행할 수 있는 의무의 불이행이 있는 경우 당해 행정청이 불이행된 의무를 스스로 행하거나 제3자로 하여금 이행하게 하고, 그 비용을 의무자로부터 징수하는 것을 말한다.

 

② 법적 근거

대집행에 대한 일반법으로 행정대집행법이 있고, 특별법으로 건축법 제85조, 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제89조 등을 볼 수 있다.

 

③ 절차

행정대집행법상 대집행은 ① 계고, ② 대집행영장 통지, ③ 대집행의 실행, ④ 비용의 징수 순으로 이루어진다.

 

④ 권리보호

강제집행에 이의가 있는 자는 법령이 정하는 바에 따라 행정쟁송(행정심판･행정소

송)을 제기할 수 있다. 물론 경우에 따라서는 손해배상을 청구할 수도 있다.

 

(2) 행정상 강제징수

 

① 의의

행정상 강제징수란 사인이 국가 또는 지방자치단체에 대해 부담하고 있는 공법상 금전급부의무를 불이행한 경우에 행정청이 강제적으로 그 의무가 이행된 것과 같은 상태를 실현하는 작용을 말한다.

 

② 법적 근거

국세징수법이 행정상 강제징수에 관한 일반법은 아니지만, 실제상으로는 국세징수법이 일반법으로 기능을 하고 있다.

 

③ 절 차

국세징수법상 강제징수는 독촉･압류･매각･청산의 단계로 이루어진다. 압류와 매각, 그리고 청산을 합하여 체납처분이라 부른다.

 

④ 권리보호

행정상 강제징수에 관하여 불복이 있을 때에는 개별법령에 특별규정이 있다면 그에 따라 다툴 수 있을 것이고, 만약 특별규정이 없다면 국세기본법･행정심판법･행정소송법이 정하는 바에 따라 행정상 쟁송을 제기할 수 있다. 강제징수로 인해 법률상 이익이 침해된 자만이 불복할 수 있음은 물론이다.

 

(3) 강제금(집행벌)

 

① 의의

이행강제금은 시정명령(예, 광고물 등의 제거 기타 필요한 조치명령, 위법건축물에 대한 시정명령, 부설주차장을 다른 용도로 사용하거나 본래의 기능을 유지하지 아니하는 경우에 하는 원상회복 명령 등)을 받고도 이를 이행하지 아니한 자에 대하여 부과하는 시정명령 이행확보 수단이다.

 

② 법적 근거

현행법상 강제금에 관한 규정은 건축법, 주차장법, 옥외광고물 등 관리법, 농지법, 부동산 실권리자 명의 등기에 관한 법률에서 볼 수 있다. 침익적 행정행위에 속하므로 법령에 근거 없는 강제금제도를 인정할 수 없음은 자명하다.

 

③ 절차

- 부과권자는 이행강제금을 부과하기 전에 상당한 이행 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 이행강제금을 부과･징수한다는 뜻을 당해 관리자 등에게 미리 문서로써 계고하여야 한다.

- 이행강제금을 부과하는 때에는 이행강제금의 금액･부과사유(위반사실 및 법적근거)･납부기한･수납기관, 이의제기방법 및 이의제기기간 등을 명시한 문서로써 하여야 한다.

- 건축법･주차장법･옥외광고물 등 관리법에 의한 이행강제금은 최초의 시정명령이 있은 날을 기준으로 부과 횟수 5회를 초과할 수 없다. 지방자치단체의 조례로 부과 횟수를 따로 정할 수 있다.(총 부과 횟수 5회를 넘지 않는 범위 안에서)(건축법 제80조 제5항, 주차장법 제32조제4항).

- 부과권자는 시정명령을 받은 자가 이를 이행하는 경우에는 새로운 이행강제금의 부과를 즉시 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 이를 징수하여야 한다.

- 이행강제금 부과처분을 받은 자가 이의를 제기하지 아니하고 이행강제금을 기한내에 납부하지 아니한 때에는 지방세 체납처분의 예에 따라 이를 징수한다.

 

④ 권리보호

강제금부과처분에 불복이 있는 자는 개별 법률이 정하는 바에 따라 다툴 수 있다.

개별 법률에 특별히 정하는 바가 없다면, 행정심판법이나 행정소송법이 정하는 바에 따라 다툴 수 있다.

 

(4) 직접강제

 

① 의의

직접강제란 의무자가 의무를 불이행할 때, 행정기관이 직접 의무자의 신체･재산에 실력을 가하여 의무자가 직접 의무를 이행한 것과 같은 상태를 실현하는 작용을 말한다. 직접강제는 의무불이행을 전제로 하는 점에서 그것을 전제로 하지 않는 행정상 즉시강제와 다르다(예, 강제예방접종실시, 촬영금지지역에서 촬영한 필름 압수).

 

② 법적 근거

권력적작용이므로 반드시 법률에 근거가 있어야 한다. 직접강제에 관한 일반법은 없고, 개별법에서 규정하고 있다(공중위생관리법 제11조, 관광진흥법 제36조, 먹는물관리법 제46조, 식품위생법 제79조, 음악산업진흥에 관한 법률 제29조, 축산물위생관리법 제38조, 도로교통법 제71조 및 제72조, 방어해면법 제7조 등).

 

③ 절차

개별 법률이 정한 바에 따르면 된다. 여기서는 영업소의 폐쇄조치에 대하여 살펴본다.

- 폐쇄조치는 일반적으로 ㉠ 허가를 받지 않고 영업을 하거나, ㉡ 허가가 취소된 후에 계속하여 영업을 하는 때, ㉢ 영업정지명령을 받고도 계속하여 영업을 하는 때에 당해 영업소를 폐쇄하는 실력행사 조치이다.

- 폐쇄조치를 하고자 하는 경우에는 미리 당해 영업자 또는 그 대리인에게 서면으로 알려주어야 한다. 다만, 법령이 정하는 급박한 사유가 있는 때에는 그러하지 아니하다.

- 폐쇄조치의 내용은 ㉠ 간판 기타 영업표지물의 제거･삭제, ㉡ 적법한 영업소가 아님을 알리는 게시물의 부착, ㉢ 영업에 필요한 기구 또는 시설물 등을 사용할 수 없게 하는 봉인 등이다.

- 폐쇄조치는 그 영업을 할 수 없게 함에 필요한 최소한의 범위에 그쳐야 한다(관광진흥법 제36조제4항, 먹는물관리법 제46조제4항, 식품위생법 제79조제4항 등).

- 영업소를 폐쇄하는 관계공무원은 그 권한을 나타내는 증표를 지니고 이를 관계인에게 내보여야 한다(관광진흥법 제36조 제5항, 먹는물관리법 제46조제5항).

- 봉인을 한 후 봉인을 계속할 필요가 없다고 인정되거나 사업자 또는 그 대리인이 정당한 사유로 봉인의 해제를 요청하는 때에는 그 봉인을 해제할 수 있다. 게시물 등의 부착을 제거하는 경우에도 또한 같다(관광진흥법 제36조제2항, 제3항, 먹는물관리법 제46조제2항).

- 폐쇄명령을 받은 자(법인인 경우에는 그 대표자를 포함)는 그 폐쇄명령을 받은 후 일정기간이 지나지 아니한 때에는 같은 종류의 영업을 할 수 없도록 규정한 경우도 있고, 누구든지 폐쇄명령이 있은 후 일정기간이 지나지 아니한 때에는 동일 장소에서 같은 종류의 영업을 할 수 없도록 규정한 경우도 있다(공중위생관리법 제11조의4).

 

④ 권리보호

직접강제에 이의가 있는 자는 법령이 정하는 바에 따라 행정쟁송(행정심판･행정소송)을 제기할 수 있다. 물론 경우에 따라서는 손해배상을 청구할 수도 있다.

 

[참고 판례]

 

(1) 행정대집행법이 판결 등의 채무명의 없이 행정대집행을 할 수 있다고 규정하였다 하여 헌법에 위반된다 할 수 없다(대판 1968.3.19. 63누172).

 

(2) 본조(행정대집행법 제3조) 제1항의 계고처분은 그 처분 자체만으로는 행정적 법률효과를 발생하는 것은 아니나, 본조제2항의 대집행영장을 발급하고 대집행을 하는데 전제가 되는 것이므로 행정처분이라 할 수 있다(대판 1962.10.18. 62 누117).

 

(3) 체납자는 국세징수법 제66조에 의하여 직접이든 간접이든 압류재산을 매수하지 못함에도, 국세징수법이 압류재산을 공매할 때 공고와 별도로 체납자 등에게 공매통지를 하도록 한 이유는, 체납자 등에게 공매절차가 유효한 조세부과처분 및 압류처분에 근거하여 적법하게 이루어지는지 여부를 확인하고 이를 다툴 수 있는 기회를 주는 한편, 국세징수법이 정한 바에 따라 체납세액을 납부하고 공매절차를 중지 또는 취소시켜 소유권 또는 기타의 권리를 보존할 수 있는 기회를 갖도록 함으로써, 체납자 등이 감수하여야 하는 강제적인 재산권 상실에 대응한 절차적인 적법성을 확보하기 위한 것이다. 따라서 체납자 등에 대한 공매통지는 국가의 강제력에 의하여 진행되는 공매에서 체납자 등의 권리 내지 재산상의 이익을 보호하기 위하여 법률로 규정한 절차적 요건이라고 보아야 하며, 공매처분을 하면서 체납자 등에게 공매통지를 하지 않았거나 공매통지를 하였더라도 그것이 적법하지 아니한 경우에는 절차상의 흠이 있어 그 공매처분은 위법하다(대판 2008.11.20, 2007두18154).

 

(4) 이 사건 법률조항에서 규정하고 있는 이행강제금은 일정한 기한까지 의무를 이행하지 않을 때에는 일정한 금전적 부담을 과할 뜻을 미리 계고함으로써 의무자에게 심리적 압박을 주어 장래에 그 의무를 이행하게 하려는 행정상 간접적인 강제집행 수단의 하나로서 과거의 일정한 법률위반 행위에 대한 제재로서의 형벌이 아니라 장래의 의무이행의 확보를 위한 강제수단일 뿐이어서 범죄에 대하여 국가가 형벌권을 실행한다고 하는 과벌에 해당하지 아니하므로 헌법 제13조제1항이 금지하는 이중처벌금지의 원칙이 적용될 여지가 없을 뿐 아니라, 건축법 제108조, 제110조에 의한 형사처벌의 대상이 되는 행위와 이 사건 법률조항에 따라 이행강제금이 부과되는 행위는 기초적 사실관계가 동일한 행위가 아니라 할 것이므로 이런 점에서도 이 사건 법률조항이 헌법 제13조제1항의 이중처벌금지의 원칙에 위반되지 아니한다(헌재 2011.10.25. 2009헌바140).

 

(5) 이행강제금 부과처분은 침익적 행정행위에 속하므로 그 부과요건, 부과대상, 부과금액, 부과회수 등이 법률로써 엄격하게 정해져야 하고, 이행강제금 부과의 전제가 되는 시정명령도 그 요건이 법률로써 엄격하게 정해져야 한다(헌재 2000.3.30. 98헌가8).

 

(6) 이행강제금은 위법건축물의 원상회복을 궁극적인 목적으로 하고, 그 궁극적인 목적을 달성하기 위해서는 위법건축물이 존재하는 한 계속하여 부과할 수밖에 없으며, 만약 통산부과 횟수나 통산부과상한액의 제한을 두면 위법건축물의 소유자 등에게 위법건축물의 현상을 고착할 수 있는 길을 열어주게 됨으로써 이행강제금의 본래의 취지를 달성할 수 없게 될 수 있으므로, 건축법 제83조제4항이 “허가권자는 최초의 시정명령이 있은 날을 기준으로 하여 1년에 2회의 범위 안에서 당해 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 이행강제금을 부과･징수할 수 있다.”고 규정하였다고 하여 과잉금지원칙에 반한다고 할 수도 없다(헌재 2004.2.26. 2001헌바80,84,102,103, 2002헌바26 참조).

 

(7) 이행강제금 부과처분 후 그 부과처분을 받은 자가 시정명령을 이행한 경우에도 이행강제금의 징수만이 중지될 뿐이고 그 이행이 부과처분의 취소사유가 되는 것은 아니다(대결 1995.7.21. 94마1415 결정).

 

행정법상 의무이행확보 수단(행정강제, 행정상 즉시강제, 행정조사, 행정벌, 새로운 의무이행확보 수단)