행정법관계의 특질(공정력, 확정력, 행정의사의 강제력)과 특별권력관계

행정법관계의 특질(공정력, 확정력, 행정의사의 강제력)과 특별권력관계

 

1. 행정법관계의 특질

공법관계인 행정법관계는(권리ㆍ의무관계라는 점에서는 사법관계와 본질적인 차이가 없다고 할 수 있지만) 행정목적의 달성을 위하여 사법관계에서는 찾아볼 수 없는 여러 가지 공법적인 특수성이 인정된다.

 

(1) 공정력(예선적효력ㆍ유효성추정력ㆍ적법추정력)

공정력은 법률적합성(행정의사의 법적합성)이라고 하는데, 행정법관계는 법치행정의 원리상 실체법적으로나 절차법적으로나 법에 적합해야 한다(법률에 의한 행정).

공정력은 행정주체의 의사, 특히 그 표시인 행정행위는 비록 그 성립에 하자(흠)가 있더라도(예: 과세표준의 산정을 잘못하여 조세부과한 경우) 권한있는 기관(처분청ㆍ감독청ㆍ법원)에 의해서 취소될 때까지는 적법한 것으로 추정되어 그 내용에 따른 효력(구속력)을 발생하는 것을 말한다.

 

(2) 확정력(존속력)

 

① 불가쟁력(형식적 확정력 : 형식적 존속력)

행정행위의 효력을 빨리 안정시키기 위하여, 쟁송절차와 관련된 일정한 단계가 되면 행정행위의 상대방 기타 이해관계인이 그 이상 행정행위의 효력을 다툴 수 없게 된다. 이러한 효력을 불가쟁력이라 한다.

즉, 쟁송(이의신청ㆍ행정심판ㆍ행정소송)의 제기기간이 경과한 때나 심급이 완료된 때 또는 쟁송이 인정되지 않는 행정행위에 있어서는 성립ㆍ발효와 동시에 불가쟁력이 생긴다.

 

② 불가변력(실질적 확정력 : 실질적 존속력)

행정행위에 흠(하자)이 있을 때에는 처분청이나 감독청이 직권으로 취소를 할 수 있는 것이 원칙이지만, 일정한 경우에는 직권으로 자유로이 취소ㆍ변경할 수 없는 효력(불가변력ㆍ불가변경력)을 발생하는 경우가 있다.

 

(3) 행정의사의 강제력(실효성)

행정법관계에서는 특히 권력관계에서는 행정주체의 의사가 실효성을 가지도록 강제력을 인정한다.

 

① 제재력

행정법상 의무위반자에 대하여는 그 제재로서 행정벌(행정형벌과 질서벌 즉 과태료)을 과할 수 있는데, 이러한 힘을 제재력이라 한다. 사법관계에서는 불법행위에 대하여 민사상 손해배상의 청구만을 인정되는 것과 다르다.

 

② 자력집행력(강제집행력)

행정법상의 의무불이행에 대하여는 행정청이 사법부의 힘을 빌리지 않고 자력으로 강제집행(예; 대집행ㆍ세금의 강제징수)을 할 수 있는 힘이 인정된다. 이는 사법상의 의무불이행에 대하여는 민사소송을 제기하여 법원의 힘을 빌려야 강제집행을 할 수 있는 것과는 다르다.

 

2. 특별권력관계

 

(1) 의의

특별권력관계란 일반권력관계에 대응되는 개념으로서 공법상 특별한 원인 또는 동의에 의하여 성립되고 공법상 특별한 목적에 필요한 한도내에서 특정한 자에게 포괄적 지배권이 부여되고 상대방인 특정 신분자는 이에 복종할 지위에 있는 관계를 말한다.

따라서 특별권력관계에 있는 자는 당연히 일반권력관계의 지위도 갖게 되는 데 반하여, 일반권력관계에 있는 국민은 당연히 특별권력관계의 지위를 겸하는 것은 아니다.

 

(2) 특별권력관계의 성립

일반권력관계는 국가 또는 공공단체와 국민 또는 주민 사이에 당연히 성립하는 데 대하여 특별권력관계의 성립에는 특별한 법률요인이 필요하다.

 

① 직접 법률의 규정에 의한 성립

법규정에 의하여 성립하는 경우와 법률에 의한 행정행위에 의하여 성립하는 경우도 포함된다(예: 징집해당자의 입대(병역법 제16조), 전염병 환자의 강제입원(전염병 예방법 제29조), 죄인의 수감(행형법 제8조), 공공조합의 강제가입(산림법)).

 

② 상대방의 동의에 의한 성립

가. 동의가 법에 의하여 강제되는 경우: 학령아동의 취학(예: 교육법 제3조, 99조).

나. 임의적 동의에 의하여 성립하는 경우: 공무원임명, 국ㆍ공립대학에의 입학, 국공립도서관 이용, 국공립병원입원.

 

(3) 특별권력관계의 종류

 

① 공법상의 근무관계

공법상의 근무관계란 국가 또는 지방공공단체를 위하여 근무관계를 맺는 것을 내용으로 하는 법률관계이다. 즉 공법상 근무관계는 윤리적ᆞ포괄적 근무의무의 성격을 가진다.

 

② 공법상 영조물이용관계(공공시설이용관계)

영조물이란 학교ㆍ철도와 같이 공공복리를 위하여 경영하는 인적ㆍ물적 종합시설(공공시설ㆍ공기업)을 말하는데, 이러한 영조물의 이용관계가(시영식당이용관계나 철도이용관계와 같이 순전히 경제적 급부를 내용으로 하는 관계일 때는 사법관계이지만) 국ㆍ공립대학도서관과 혹은 병원의 이용관계와 같이 윤리적ᆞ공공적 성격을 가질 때에는 공법관계인 것이다.

 

③ 공법상 특별감독관계

공법상의 특별감독관계는 국가 또는 공공단체와의 특별한 법률관계로 인해 그로부터 특별한 감독을 받는 관계이다.

 

④ 공법상 사단관계

공사단 관계는 공공조합(공사단)과 그 조합원과의 관계인데(농지개량조합과 그 조합원과의 관계) 공법상의 사단법인의 그 사원에 대한 사단권과 같이 공공조합도 그 조합원에 대하여 특별한 공법상의 권력을 가진다.

 

(4) 특별권력관계의 소멸

특별권력관계는 다음과 같은 사유로 소멸된다.

① 행정목적달성의 경우(예: 국공립대학생의 졸업, 병역의무의 완수 등)

② 임의탈퇴(예: 공무원의 사임, 학생자퇴 등)

③ 행정주체의 일방적 배제(예: 퇴학ㆍ파면 등).

 

(5) 특별권력관계에 있어서의 특별권력

특별권력관계의 중심은 일반권력관계에서보다 그 지배가 강화되는 특별권력이다. 즉 행정주체가 특별권력관계의 목적을 달성하기 위하여 가지는 포괄적 지배권을 말한다.

 

① 명령권

특별권력관계가 성립되면 지배권자는 법령의 범위 안에서 그 목적에 필요한 한도 안에서 명령권을 발동한다.

 

② 징계권

특별권력관계의 내부질서를 유지하기 위하여 질서문란 자에 대하여 징계벌을 과할 수 있는 권력을 말한다(때로는 강제권이 포함되는 경우도 있다)

 

(6) 특별권력관계와 법치주의

특별권력관계가 법률 또는 동의에 의해서 성립되면 그 목적달성에 필요한 한도 내에서 일일이 법률에 근거함이 없이 명령 ․ 강제할 수 있으며 이러한 의미에서 법치주의원리가 제한된다고 하는 것이 종래의 통설이었다.

그러나 특별권력은 이미 본 바와 같이 일반공권력(통치권)으로부터 유래된 것으로서 일반공권력과는 절대적인 차이가 있는 것은 아니며(특별권력관계와 일반권력관계는 절대적인 차이가 있는 것이 아니다), 특별권력도 결국, 법 아래서 궁극적으로는 법에 근거를 두는 것이다. 따라서 특별권력관계에 있어서도 원칙적으로 법치주의가 적용된다.